“Te ponen en el pecho la banda tricolor, te sientas en la Silla del Águila y ¡vámonos! Es como si te hubieras subido a la montaña rusa…”. Muchos presidentes deben estar experimentando una situación parecida a la que describe Carlos Fuentes en su novela clásica. El mundo se ha visto desafiado como pocas veces por una crisis de repercusiones globales. En este contexto, resulta interesante analizar cuál es la capacidad de los mandatarios para enfrentar la pandemia y, en segundo lugar, cuál es el resultado de cada mandatario en función de las características institucionales sobre las cuales gobiernan. ¿Hay alguna variable en particular que haya sido más favorable para sostener el apoyo de la opinión pública?

Las formas de gobierno definen la vía a través de la cual se accede al poder, los límites con los que se lo ejerce y los medios por los que se lo sostiene. La ciencia política ha hecho un superclásico del debate presidencialismo versus parlamentarismo. ¿Cuál es la forma de gobierno más efectiva? La respuesta es, con matices, elusiva. Durante mucho tiempo, el debate académico subrayó los problemas de gobernabilidad inherentes a los sistemas presidenciales. Hoy esa premisa está descartada. En los últimos 25 años, con la creciente emergencia de nuevos partidos y liderazgos, se sumó el interrogante sobre el valor de la experiencia de los presidentes y la importancia de tener un respaldo en estructuras partidarias sólidas al momento de administrar un Estado.

La popularidad presidencial puede ser un mal indicador de la efectividad gubernamental pero es un buen termómetro de la capacidad percibida de un presidente para atravesar una coyuntura adversa. Para verificar si existen variables de diseño institucional y político que condicionan la imagen de los mandatarios en su respuesta a la crisis sanitaria, este artículo recopila los resultados de 150 estudios de opinión pública de 17 presidentes de América Latina, América del Norte y Europa realizados desde el comienzo de la pandemia.

¿Qué sabemos? En el tramo inicial de la crisis la evaluación promedio de los mandatarios estudiados se incrementó. La marea alta subió (casi) todos los botes. En la literatura de opinión pública se conoce esto como efecto “rally around the flag”. Son situaciones de conmoción nacional -un atentado terrorista, un desastre natural, una pandemia- que producen un espíritu de unidad en la sociedad que deriva en un aumento en la popularidad de los presidentes. Ante la llegada de la crisis del coronavirus, este efecto, aunque no en todos los países, se manifestó en la mayoría de los casos.

Aprobacion presidencial por mes

Pero transcurrido el tramo inicial el efecto en la imagen de los gobernantes fue desigual. Para explicar esta divergencia, distintos análisis pusieron de relieve el papel que ciertas variables institucionales y condiciones políticas podían tener en la respuesta a la crisis.

¿Hay algún diseño que favorezca la coordinación ante la pandemia? Intentamos responder ese interrogante a la luz de tres variables analizadas: la forma de gobierno (presidencialismo, parlamentarismo y semi-presidencialismo), la organización vertical del poder (unitarismo-federalismo) y el origen partidario del presidente (insider/outsider).

Presidencialismo versus parlamentarismo

Considerados según el tipo de gobierno, los líderes bajo sistemas parlamentarios (España, Italia, Alemania, Canadá) muestran un promedio de aprobación ligeramente superior al de los mandatarios de países presidencialistas (54% contra 49%). No parece ser, sin embargo, una diferencia muy significativa.

De todos modos, al poner la lupa en los datos se muestra una mayor variabilidad en la popularidad de los líderes de los sistemas parlamentarios. Son quienes han visto, en promedio, las mayores oscilaciones en la valoración de su gestión durante la pandemia. No está claro a qué atribuir esa mayor volatilidad.

Aprobación presidencial según forma de gobierno

Outsiders vs Insiders

En segundo lugar, relevamos la aprobación presidencial según el tipo de carrera de los presidentes. A menudo se presume que los presidentes más capacitados para enfrentar una crisis son aquellos que cuentan con experiencia política previa. En espejo, se sostiene que aquellos presidentes sin experiencia ni respaldo de los partidos tradicionales, cuentan con menor capacidad para operar durante la tormenta. En otras palabras: los insiders son más confiables y efectivos; los outsiders, más impredecibles y menos exitosos.

Para realizar este análisis tomamos la tipología de Miguel Carreras sobre los tipos de presidentes., en donde han sido categorizados como insiders los presidentes con una carrera político-partidaria previa con partidos tradicionales (por ejemplo, Alberto Fernández en Argentina) y como outsiders los presidentes que no han tenido una carrera político-partidaria y compiten en las elecciones presidenciales con un nuevo partido (por ejemplo, Macron). En el medio hay dos categorías híbridas: los “mavericks” o rebeldes, que son aquellas figuras políticas surgidas de partidos ya existentes pero que compiten con una fuerza recién creada (por ejemplo, AMLO en México). Y los “amateurs” que son personalidades que provienen de afuera de la política pero que se presentan a elecciones dentro de estructuras partidarias tradicionales (por ejemplo, Donald Trump en EEUU).

Aprobación presidencial según trayectoria del mandato

Algunos análisis indicaron que los presidentes procedentes de partidos políticos tradicionales tenían más margen y respaldo para sostener medidas de aislamiento extendidas que aquellos mandatarios sin estructuras partidarias de apoyo sólidas. Si esto es cierto, los insiders deberían tener niveles de aprobación promedio mayores que los outsiders. Sin embargo, la evidencia encuentra excepciones a esta afirmación. Un outsider puro como Martín Vizcarra, presidente de Perú, presenta uno de los mayores niveles de aprobación promedio de la muestra (78%). Observando los datos, quienes pertenecen a partidos políticos de larga trayectoria y han ocupado cargos públicos previos no necesariamente gozan de una mayor popularidad que los líderes con menos arraigo en el sistema político tradicional.

Federales y unitarios

También se ha sostenido que los gobiernos con diseños federales precisan construir un consenso con las autoridades regionales, mientras que a los unitarios se los sirve la constitución. Entonces ¿cómo incide el diseño territorial del poder en esta relación? La información recolectada sugiere que, en promedio, la aprobación ciudadana de los mandatarios es mayor en los países federales que en las naciones unitarias (55% contra 44%).

Aprobación presidencial según organización federal o unitaria

Esto no implica que a todos los presidentes de países federales les haya ido bien. En Canadá, EEUU y Brasil, fueron los gobernadores quienes se pusieron al frente de la respuesta inicial. Pero Trudeau, Trump y Bolsonaro respondieron de forma distinta. El primero acoplándose a la demanda regional, el segundo generando un conflicto con los gobernadores demócratas, y el último enajenado el apoyo de casi la totalidad de los mandatarios subnacionales.

En la vereda opuesta, se ha dicho que los diseños unitarios cuentan con tensiones que los federalismos “salvan” con las autonomías provinciales. Si bien eso puede ser válido para países como Uruguay, no captura la tensión inicial que tuvieron Chile y Colombia. Piñera recién después de recibir una solicitada de 56 alcaldes exigiendo la cuarentena nacional se puso al frente del aislamiento. También Duque reaccionó luego de la demanda de los poderes locales.

La explicación no es tanto institucional sino política. En los casos en donde hubo una alta coordinación entre presidente y gobernadores (Argentina), el liderazgo presidencial subió. Allí donde la coordinación entre el mandatario y el poder subnacional fue baja (Brasil, Estados Unidos, México), la aprobación presidencial tendió a caer.

Para nuestro análisis combinamos los promedios de aprobación de los mandatarios con los índices de autoridad regional (RAI-Insertar link), que son una medida más precisa de la centralización del poder en cada país. El resultado ahí es más claro: no hay una relación directa entre el tipo de organización del país y la popularidad que han recibido los presidentes.

Aprobación presidencial según Índice de Autoridad Regional

Tras más de un trimestre desde el inicio de la pandemia, el efecto “rally around the flag” perdió su impulso inicial, el crecimiento de los mandatarios analizados se detuvo y la mayoría comenzó a retroceder al nivel de inicio. A su vez, de las encuestas de opinión recopiladas en cada país se desprende que no hay grandes diferencias entre líderes de sistemas parlamentarios y presidencialistas; que los presidentes de partidos tradicionales no registran un nivel de aprobación superior a los outsiders; y que los mandatarios de países federales cuentan con una aprobación, en promedio, superior a los que conducen naciones unitarias. Es la política, no las instituciones, la que está marcando el ritmo de la crisis.

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